“Chính sách trên trời, cuộc đời dưới đất”

Một lần đứng chờ xe buýt, tôi tranh thủ bắt chuyện với một anh xe chạy ôm đang chờ khách. Anh cũng chỉ mới chạy xe được bốn tháng, còn trước đó anh vốn là công nhân cho một công ty sản xuất thiết bị vệ sinh. Công ty phá sản, mười hai công nhân như anh mất việc, bốn tháng lương còn bị nợ không có cách nào đòi được. Sau mấy tháng tìm không ra việc trong các nhà máy, anh đành quay sang chạy xe. Đang quan tâm đến chuyện bảo hiểm cho người lao động sau những tranh cãi xoay quanh điều 60, luật Bảo hiểm xã hội mới cách nay mấy tháng, tôi tranh thủ hỏi xem chuyện bảo hiểm của anh thế nào. Anh bảo mình còn …may mắn hơn số đông các anh em khác, vì rút được bảo hiểm xã hội 1 lần. 2 năm đóng bảo hiểm xã hội, mỗi năm được nửa tháng lương, tổng cộng được 6 triệu đồng. Còn bảo hiểm thất nghiệp thì chịu, vì công ty phá sản, không ai xác thực thủ tục giấy tờ để làm được bảo hiểm thất nghiệp. Và quả thực anh cũng… may mắn thật, vì nếu Quốc hội không dừng thực hiện điều 60 của Luật bảo hiểm 2014, những người như anh sẽ không đủ điều kiện để rút một lần 6 triệu đồng. Số tiền tuy nhỏ, biết rút ra thiệt nhiều hơn lợi nhưng vẫn phải rút, vì cấp bách quá không biết xoay ở đâu. Tôi hỏi anh biết chuyện đó không, anh lắc đầu, “chính sách là chuyện mấy ông ở trên, đâu tới được những người như bọn anh”.

Tôi lại nhớ một nghiên cứu gần đây của Phòng thương mại công nghiệp Việt Nam- VCCI, nói rằng gần 80% doanh nghiệp chưa từng được hỏi ý kiến về các dự thảo pháp luật. Nhưng bạn đừng ngạc nhiên, rằng anh xe ôm vốn là công nhân thất nghiệp và doanh nhân, với nguồn lực hơn hẳn, lại chẳng khác gì nhau trong cậu chuyện tham gia vào những chính sách ảnh hưởng đến ‘cơm áo gạo tiền’ của chính mình. Bởi lẽ đơn giản là về mặt kỹ thuật, những người làm chính sách không thể với tới được ý kiến riêng lẻ của cả hàng triệu người, hàng tram nghìn doanh nghiệp khác nhau. Mặt khác, về phía người dân và doanh nghiệp, một năm riêng các bộ ban ngành trung ương ban hành đến hơn 1000 văn bản, thời gian đâu, nguồn lực đâu để theo dõi, để biết và góp ý.

Vì thế, các hội đoàn được sinh ra để làm việc đó. Với doanh nghiệp, họ bỏ ra vài triệu một năm để đóng phí hội viên, ‘góp gạo’ để nuôi những hội, hiệp hội ngành nghề. Hội đó là tổ chức hoạt động chuyên nghiệp, đóng vai trò là kênh giao tiếp giữa các thành viên với nhà nước và bảo vệ lợi ích cho những hội viên đóng tiền nuôi mình. Nhà nước dự kiến ra một chính sách đụng chạm đến ‘nhà’ mình, họ là người đầu tiên phải ‘báo’ cho ‘người nhà’, lấy ý các thành viên, tổng hợp quan điểm, rồi kiến nghị lên cơ quan ban hành chính sách. Rồi khi một chính sách mới ban hành, điều chỉnh thế nào đến quyền và nghĩa vụ của hội viên ‘nhà mình’, hội cũng là nơi thông báo lại cho các thành viên được biết. Vai trò của hội đoàn trong tham gia chính sách là thế, là người ‘gác cổng’, chủ động bảo vệ quyền lợi của ‘nhà mình’ trước nhất, chứ không phải là ngồi nhìn và ngồi chờ nhà nước đi hỏi ý kiến từng doanh nghiệp riêng lẻ. Còn ngược lại, với nhà nước, nếu thật sự muốn nghe góp ý chính sách, cách hiệu quả nhất là hãy tìm đến những hiệp hội này để lấy thông tin, đối thoại và tham vấn những tổ chức đại diện này.

Doanh nghiệp là vậy, nhưng anh xe ôm tôi vừa nói chuyện, chị bán trà đá vỉa hè tôi hay lê la, và cô “ô sin” tôi vẫn chạm mặt hàng ngày trong thang máy chung cư thì sao? Kể cả họ chưa hay không tham gia là thành viên hội đoàn chính thức nào đó, sẽ có những tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đứng ra bảo vệ quyền lợi của họ, nói thay tiếng nói của họ. Chẳng hạn, Light một tổ chức phi chính phủ Việt Nam vẫn thường lên tiếng vì những phụ nữ giúp việc gia đình, hay Rồng Xanh, một tổ chức khác vẫn miệt mài vận động cho quyền lợi của những em bé đánh giày, bán hàng rong nơi các thành phố.

Trừ phi những cá nhân là chuyên gia, là những người có quyền lực hoặc ảnh hưởng, may ra tiếng nói của cá nhân họ sẽ có cơ hội được lắng nghe. Còn vô vàn những cá nhân riêng lẻ khác, nếu lên tiếng một mình, tiếng nói đó tuyệt đại đa số sẽ rơi vào thinh không không còn tăm tích. Vì vậy, cách tham gia hiệu quả và thực chất nhất là lên tiếng thông qua những hội đoàn, tổ chức mà họ tham gia hoặc tự nguyện hoạt động vì lợi ích của họ. Với doanh nghiệp, đó là các hiệp hội ngành nghề, các hội nghề nghiệp trong lĩnh vực họ kinh doanh. Với các nhân là các hội, nhóm mà họ có thể làm thành viên hoặc các tổ chức phi chính phủ, phi lợi nhuận hoạt động vì lợi ích của nhóm, cộng đồng đặc thù nào đó.

Có một câu nói của một đại biểu Quốc hội vẫn được truyền khẩu rộng rãi “Chính sách trên trời, cuộc đời dưới đất”.  Điều đó là đúng, nhưng tôi không tin căn nguyên thực sự của nhiều chính sách ‘trên trời’ chỉ đơn giản là vì chúng được vẽ vời trong “phòng máy lạnh”. Hãy nhớ, nguồn lực của mọi nhà nước là hữu hạn. Và chính sách là tấm chăn hẹp, kéo chỗ này sẽ hụt chỗ kia. Đừng để đến lúc thấy mình không còn mảnh chăn nào và bị phơi ra giữa gió lạnh mới kêu gào, lúc đó đã là quá muộn. Và bài ca‘nói mãi người ta có nghe đâu’ cũng chẳng làm vấn đề tốt lên. Quan trọng hơn, các cá nhân có lợi ích tương đồng, các cộng đồng, các nhóm liên quan với nhau, đã thực sự tập hợp lại, đã nói đúng kiểu và dùng đúng cách để ‘người ta’ nghe hay chưa. Vậy thì Luật về Hội, trải qua hơn 20 năm thai nghén (từ 1993), đang được dự thảo đến lần thứ 16, và chắc chắn sẽ phải ra đời trước khi đàm phán TPP hoàn thành, nên chăng là điểm khởi đầu

Để có luật tốt

* Trả lời phỏng vấn Thời báo KTSG

(TBKTSG) – Làm thế nào để cải thiện khả năng làm luật của Quốc hội trong thời gian trước mắt? TBKTSG ghi nhận ý kiến của các chuyên gia.

PGS.TS. Nguyễn Ngọc Điện, Phó hiệu trưởng Đại học Kinh tế – Luật (Đại học Quốc gia TPHCM)

Sự hoành hành của các nhóm lợi ích trong quá trình xây dựng luật được cho là có nguồn gốc từ sự lỏng lẻo trong việc kiểm soát các hoạt động vận động hành lang. Họ thường tìm cách tác động đến ý chí của người biên soạn luật để luật được xây dựng có lợi cho mình.

Ngăn lợi ích nhóm và xác định rõ quyền hạn của các cơ quan thẩm tra dự án luật

Luật, được hiểu là quy phạm điều chỉnh ứng xử trong quan hệ xã hội do Nhà nước ban hành, luôn đối mặt với hai nguy cơ khiến chất lượng không đạt.

Nguy cơ thứ nhất là sự thao túng của các nhóm lợi ích đối với môi trường làm luật. Thay vì bảo vệ lẽ phải, lẽ công bằng, trật tự xã hội và đáp ứng một cách hợp lý các đòi hỏi chính đáng của các tầng lớp xã hội khác biệt, luật lại chỉ phục vụ riêng cho việc tìm kiếm lợi ích của một nhóm người.

Nguy cơ thứ hai là sự yếu kém về năng lực chuyên môn của người tham gia biên soạn so với các yêu cầu cao của việc soạn thảo văn bản quy pháp pháp luật. Thay vì được trình làng như một công trình của trí tuệ được xây dựng chặt chẽ, khoa học, luật lại chứa đựng nhiều khuyết tật về hình thức và nội dung chuyên môn – mập mờ, thiếu sót, mâu thuẫn. Việc áp dụng luật gặp khó khăn vì người ta không hiểu luật muốn nói gì, vì không có luật hoặc vì không biết chọn điều luật nào giữa hai điều luật nói trái ngược về cùng một vấn đề.

Cả hai nguy cơ nói trên đều đã và đang xuất hiện trong thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam.

Việc duy trì hàng mấy ngàn điều kiện kinh doanh bằng các nghị định, thông tư thực sự là rào cản đối với sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân, tạo thế cạnh tranh rất không bình đẳng giữa doanh nghiệp của tư nhân và doanh nghiệp nhà nước. Dấu hiệu của lợi ích nhóm trong hiện tượng này là rõ ràng.

Việc Bộ luật Hình sự mới bị hoãn thi hành vào giờ chót, do bị phát hiện có gần cả trăm lỗi cho thấy cần phải đánh dấu hỏi về công tác ở một loạt vị trí trong quy trình làm luật, từ khâu soạn thảo, thẩm tra, đến chỉnh sửa, hoàn thiện dự thảo lần chót trước khi trình Quốc hội.

Sự hoành hành của các nhóm lợi ích trong quá trình xây dựng luật được cho là có nguồn gốc từ sự lỏng lẻo trong việc kiểm soát các hoạt động vận động hành lang. Ai cũng hiểu người có lợi ích liên quan đến một luật nào đó thường không ngồi yên chờ luật ra đời theo kiểu “trong nhờ đục chịu”. Họ thường tìm cách tác động đến ý chí của người biên soạn luật để luật được xây dựng có lợi cho mình.

Sự yếu kém về năng lực làm luật được cho là có nguồn gốc từ sự thiếu đồng bộ giữa việc trao quyền hạn cho các cơ quan tham gia vào quy trình làm luật và việc xây dựng đội ngũ chuyên gia giỏi, cần thiết cho việc thực hiện có hiệu quả các quyền được trao. Theo cơ chế xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đang vận hành, các dự án luật, trước khi được trình cho Quốc hội để xem xét, cho ý kiến trước khi biểu quyết, phải được thẩm tra bởi các ủy ban chuyên môn của Quốc hội. Hoạt động thẩm tra bao gồm cả việc tổ chức chỉnh sửa dự án luật. Được trao quyền can thiệp vào việc chỉnh sửa nội dung của dự án luật trong điều kiện không phải đối với luật nào người có quyền cũng được trang bị kiến thức chuyên môn cần thiết, sai sót trong chỉnh sửa, dẫn đến luật bị khuyết tật là khó tránh.

Muốn có luật tốt, thì việc cần thiết là ngặn chặn hai nguy cơ nói trên.

Một mặt, phải công khai hóa, minh bạch hóa việc vận động hành lang bằng cách xây dựng một khung pháp lý chặt chẽ cho hoạt động này. Thậm chí có thể suy nghĩ vận dụng kinh nghiệm của Mỹ: coi vận động hành lang là một loại hoạt động chuyên nghiệp, có quy chế hành nghề, có khung đạo đức…

Mặt khác, phải xác định rõ quyền hạn của các cơ quan thẩm tra dự án luật. Ở các nước, trong điều kiện các dự án luật thường được xây dựng theo sáng kiến của cơ quan hành pháp, thì cơ quan chuyên môn của nghị viện, ngoài việc thẩm định về tính hợp hiến, chỉ cho ý kiến và yêu cầu giải trình về những vướng mắc ở góc độ người tiếp xúc khách quan với văn bản luật. Nếu cơ quan soạn thảo giải trình không xong, thì cơ quan thẩm tra có thể biểu quyết từ chối thông qua sơ bộ và dự án luật sẽ không thể được trình ra phiên họp toàn thể của nghị viện.

Việc lấy kiến của các tổ chức xã hội, hội đoàn, tổ chức phi chính phủ cần được làm thực chất và nghiêm túc. Bởi vì hội đoàn, tổ chức xã hội là những người gần nhất, hiểu nhất, có nguồn lực và năng lực đại diện tốt nhất cho tiếng nói và lợi ích của các nhóm người dân, đặc biệt là tiếng nói của các nhóm yếu thế.

ThS. Nguyễn Quang Đồng, chuyên gia chính sách công

Tách bạch quy trình xây dựng chính sách và quy phạm hóa, đồng thời mở rộng án lệ

Quốc hội khóa 13 đã đưa ra được một số cơ chế quan trọng về mặt kỹ thuật cho phép tăng cường hiệu quả kỹ thuật lập pháp. Chỉ cần thực hiện được những cơ chế này tự nó đã là bước tiến trước mắt. Đó là quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và việc chấp nhận án lệ như một nguồn luật quy định trong Luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014.

Thứ nhất, quy trình làm luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 phân tách giai đoạn xây dựng chính sách thành giai đoạn riêng – tách khỏi giai đoạn quy phạm hóa. Giai đoạn làm chính sách là giai đoạn các đại biểu Quốc hội cần có vai trò quyết định lớn hơn – vai trò quyết định chính sách. Và giai đoạn này cũng là giai đoạn quan trọng nhất để lấy ý kiến rộng rãi các bên có lợi ích liên quan bị tác động. Theo tôi, ở giai đoạn này, trong thời gian sắp tới, việc lấy kiến của các tổ chức xã hội, hội đoàn, tổ chức phi chính phủ cần được làm thực chất và nghiêm túc. Bởi vì hội đoàn, tổ chức xã hội là những người gần nhất, hiểu nhất, có nguồn lực và năng lực đại diện tốt nhất cho tiếng nói và lợi ích của các nhóm người dân, đặc biệt là tiếng nói của các nhóm yếu thế.

Thêm vào đó, cá nhân tôi nhận thấy các tổ chức phi chính phủ, tổ chức xã hội ở Việt Nam có năng lực nghiên cứu và cung cấp bằng chứng cho quá trình làm chính sách trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là các chính sách an sinh xã hội. Quốc hội cần tận dụng tốt nguồn lực từ các nhóm này, cả trên khía cạnh cung cấp bằng chứng đầu vào; cũng như hỗ trợ kỹ thuật, góp ý trong các tiến trình kỹ thuật xây dựng luật.

Giai đoạn quy phạm hóa là khâu kỹ thuật – chuyển các quyết định chính sách sang ngôn ngữ luật, mặc cho chính sách tấm áo là các quy phạm. Khâu này đòi hỏi cần có những chuyên gia có kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm để hỗ trợ đại biểu. Tình trạng đại biểu “làm văn tập thể”, thảo luận câu từ, dấu chấm, dấu phẩy… thiếu hiệu quả như đã diễn ra, có thể chấm dứt, nếu đại biểu chỉ tập trung thảo luận chính sách còn việc “viết văn” hãy để cho bàn tay chuyên nghiệp của các chuyên gia soạn thảo làm.

Thay đổi quan trọng thứ hai đã được mở đường, giờ cần phải làm cho tốt việc mở rộng sử dụng án lệ từ tòa như một nguồn luật để bổ sung cho cho hệ thống luật do Quốc hội ban hành. Án lệ hình thành từ quá trình giải quyết các tranh chấp, điều chỉnh các nhóm hành vi mà quan hệ phát sinh là giữa các bên liên quan với nhau, không ảnh hưởng đến các bên khác – là các vấn đề quy định nhiều trong Bộ luật Dân sự. Quy trình xử lý tại tòa cho các vấn đề cụ thể, chi tiết này trải qua trình tự tranh tụng chặt chẽ, do đó giảm thiểu khả năng xảy ra các sai sót như luật các đại biểu Quốc hội làm ra (đại biểu vốn không phải là các luật gia, và cũng không cần phải là luật gia). Việc sửa đổi để khắc phục các sai sót thông qua thay đổi án lệ cũng mau chóng và linh hoạt hơn so với quy trình làm luật từ Quốc hội.

Bên cạnh các giải pháp trên, tôi mong rằng Quốc hội sẽ có tổ chức nhiều hơn, thường xuyên hơn các phiên giải trình về các vấn đề chính sách nóng – cách làm mà quốc hội chuyên nghiệp ở các quốc gia phát triển gọi là điều trần. Điều này đặc biệt quan trọng và thiết thực trong bối cảnh Quốc hội Việt Nam mỗi năm chỉ họp hai kỳ kéo dài. Hơn nữa, các ủy ban của Quốc hội cũng là nơi tập trung nhiều các đại biểu chuyên trách, điều đó cho phép chất lượng chất vấn sẽ cao hơn. Các phiên điều trần này cần mời những nhóm đại diện cộng đồng, đại diện đối tượng đang chịu sự tác động của một chính sách nào đó tham gia và nói lên tiếng nói trực tiếp của họ. Ví dụ, nếu điều trần về sự cố môi trường biển miền Trung thì cần mời đại diện ngư dân miền Trung, các tổ chức xã hội hoạt động môi trường ở địa phương tham gia. Và tất nhiên, các phiên điều trần cần rộng cửa với báo chí.

Điều trần tốt, nghĩa là trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước được nâng cao, hiệu quả thực thi chính sách và luật mới tốt lên được. Điều trần tốt cũng là cơ chế thu thập thông tin đầu vào quan trọng để nếu cần có thể sửa, điều chỉnh luật, chính sách hiện hành.